2021年8月18日，第十九届“海峡法学论坛”以主会场与网络视频会议方式在福州举行。福建省人大常委会副主任檀云坤在主会场出席并致辞。十二届全国人大法律委主任委员乔晓阳，湖北省法院院长游劝荣，福建省文化经济交流中心理事长陈桦、常务副理事长倪英达，以及来自两岸暨港澳地区近300位法学法律界专家学者通过视频或在主会场参加论坛。本届论坛以“行政执法的理论与实践研究”为主题，与会代表围绕行政执法实体与程序研究、行政执法裁量权研究、应急状态下的行政执法问题等十个子议题展开讨论。现将本次会议讨论的主要问题及观点择要综述。

一、行政执法实体与程序研究

围绕“行政执法实体与程序研究”这一子议题，十二届全国人大法律委员会主任委员，香港特别行政区基本法委员会、澳门特别行政区基本法委员会原主任乔晓阳，参加线上会议并做了题为《行政立法执法的成就、问题及前瞻》的讲话，其认为改革开放以来，我国的行政立法执法历经四个阶段：第一阶段是1978年至1986年，起步阶段，打基础；第二阶段是1987年至1996年发展阶段，更新观念；第三阶段是1997年至2011年体系形成阶段，这一阶段的特点是“法治”取代了“法制”，关键词是：建设法治政府；第四阶段是2012年至今完善深化阶段。关于行政立法执法的成就，其认为经过改革开放40年的实践，尤其是党的十八大以来行政执法领域的改革深入推进，行政立法执法从无到有，从零星到集群，取得了显著成就。

关于行政立法执法的问题，乔晓阳认为随着我国经济社会进入新的发展阶段，行政立法执法面临的任务越来越重，对行政立法执法的法治要求越来越高，行政立法执法存在的一些不适应、不协调的问题逐渐显现，与党中央要求、人民群众期盼、治理体系和治理能力现代化目标还有差距，一些新老问题亟待解决。例如，整体协调性不够、存在短板弱项、没有充分反映实践新发展。目前存在的行政立法执法不适应、不协调的问题，要以习近平法治思想为指导，与时俱进、开拓创新，及时予以优化、调整、提升。

关于行政立法执法的前瞻，乔晓阳认为党的十八届四中全会决定提出“形成高效的法治实施体系”。习近平总书记提出全面依法治国要整体谋划，更加注重系统性、整体性、协同性；要总结编纂民法典的经验，适时推动条件成熟的立法领域法典编纂工作。如何落实这些指示、要求，下一步，行政立法执法的重点是开展体系化、系统化相关工作，填补缺项，强化弱项，消除交叉重复，为依法行政、行政执法提供严密高效、协调统一、相互衔接的法律保障。具体立法路径可以探索顶层设计、同步完善的分头立法修法，也可以研究行政基本法典的编纂工作，创新丰富立法形式，进一步完善中国特色社会主义法律体系。自20世纪90年代中后期以来，整体政府成为国家政府改革的新趋向。党的十八大以来，相对集中行政审批改革、综合行政执法改革、行政复议体制改革等体现整体政府理念的改革举措不断推出，取得了显著改革成果。下一步，可以考虑行政立法执法围绕整体政府理念来重塑、调整，从行政执法职权组织方面实行“大部制”，从行政执法体制方面实行综合行政执法，从监督救济方面实行统一的政府行政复议。相应的，有关行政执法程序、规则也要根据综合行政执法的要求进行相应调整，需要加强综合行政执法的范围事项研究，尽快构建行政处罚机关内部的调查、处罚、执行适当分离的分工制约机制，加强行政管理部门与综合行政执法部门之间的协调配合机制，等等。改革开放四十多年以来，特别是党的十八大以来，在习近平法治思想的指引下，我国民主法治建设取得伟大成就、迈出重大步伐。行政立法执法作为最为活跃的法律集群之一，经历了从薄弱到勃发、由原则到严密的发展过程，取得了极大成就，积累了宝贵经验，前景未来可期。在迈向“第二个百年”的伟大征程中，需要以更大的力度融入法治中国、中国特色社会主义法律体系建设中，坚持民主立法、科学立法、依法立法，聚焦重点领域和薄弱环节，着力协同推进和纵深发展，为法治国家、法治政府、法治社会一体建设提供坚实的法律保障。

二、行政执法裁量权研究

围绕“行政执法裁量权研究”这一子议题，东吴大学法学院讲座教授、副校长、台湾行政法学会会长董保城做了题为《行政执行裁量权拿捏分寸》的报告，其认为行政强制对人民最直接最深刻感受政府公权力的权威与威力的时刻，在形式意义法治国原则有法可依虽符合法律保留原则，更应着重实质意义法治国原则中比例原则、平等原则、信赖保护等原则。裁量是追求个案正义，唯“裁量”一词应改为先量后裁的“量裁”，就个案的情况如古人裁制官服，就个人当时身裁尺寸量测完整尺寸后再去裁衣缝制，也就是行政机关处理个案行政强制时心中要有比例原则。在行政机关采取行政执行法无论是代履行、怠金、罚款的间接强制或进入、封闭、拆除住宅、扣留等直接强制也必须符合间接强制先行，最后必要使采取直接强制以符比例原则。最后两岸均有采取断水、断电与切断能源供应作为行政强制之手段，唯水电能源为人民日常生活或营业活动无时无刻不可或缺也是政府确保生活最根本最重要义务，一旦断水断电、能源停止供应将造成人民身体健康、环境卫生的危险与危及公共安全应予删除。

三、应急状态下的行政执法问题

围绕“应急状态下的行政执法问题”这一子议题，中国人民大学教授、中国人民大学法学院中国行政法研究所所长、中国法学会行政法学研究会副会长莫于川做了题为《应急管理中的行政执法：基本概念？突出问题？完善对策——以新冠肺炎疫情防控中的行政执法争议案件为例》的报告，其认为经过非典之后十多年的快速发展，我国应急管理能力显著增强，但在应急管理法治理念、制度体系和依法运行等方面也存在不足，亟待深化认识增强共识，通过改革创新予以完善。作者首先对突发事件、应急管理、紧急状态、行政执法等基本概念略作辨析，再结合新冠肺炎疫情防控中的典型案例就应急行政执法的突出问题加以检讨，并就进一步完善应急行政执法提出若干对策建议，以助于提升行政应急法治水平，推动我国应急管理体系和能力现代化。

中国政法大学法学院副教授沈伟伟做了题为《论数字紧急状态的恢复机制——以新冠疫情防控为例》的报告，其认为从宪法角度而言,此次新冠疫情让我国在实质上进入紧急状态,并采取大量应激式的、非常规的数字疫情防控措施。为了维护社会秩序和公民生命健康而将日常法律悬置,为包括个人数据采集、国家信息监控在内的各项数字疫情防控措施,带来合法性基础。然而,疫情终会消散,紧急状态终将回归日常。而较之传统紧急状态,数字时代的紧急状态恢复日常状态更为困难。有鉴于此,作者以健康码为例,结合有关个人数据保护的理论与实践,提出日常状态和紧急状态之间的“恢复机制”这一新理念,藉此阐释平衡国家权力和公民基本权利的新制度进路。同时,文章也借此契机,从新视角考察日常状态下容易被遮蔽、但直指“权力与权利”这一核心宪法学议题的紧急状态恢复机制问题。最后,作者将恢复机制具体应用到健康码这一亟待解决的时下争议焦点,并指出我国应当将被遗忘权纳入数字紧急状态恢复机制,以此来应对疫情防控中国家权力扩张对于公民基本权利的常态化侵蚀。

四、城市管理中的行政执法问题

围绕“城市管理中的行政执法问题”这一子议题，福建社会科学院法学研究所副研究员詹云燕做了题为《住房公积金行政执法的困境与出路》的报告，其认为法律规则因为不被多数人所认同而受到实际上的漠视与规避，从而导致一种“进退两难”的处境。作者主张住房公积金的行政执法困境有：住房公积金实行强制缴存原则，住房公积金违法是个普遍现象，管理中心全面监管、严格执法事实上不可能。住房公积金执法的社会成本在于增加企业劳动力成本，企业竞争力下降。住房公积金对职工的负福利影响在于存款利率低，长期闲置不用，承担贬值风险。作者认为要走出执法困境，一是要展开渐进式改革，降低缴存比例，允许新参缴企业自主确定缴存比例；二是终局解决方案，实行自愿参缴原则，将行政管理关系转化为劳动合同关系。

福州大学法学院讲师杨莉萍做了题为《欧美药品行业产品跳转行为的反垄断规制及其启示》的报告，其认为药品行业产品跳转行为是专利药企业对药品专利进行非实质性因素的改变，从而以新药的形式重新获得专利权的行为。该行为是专利药企业普遍采取的一种延长专利保护期限、阻止利润下滑的商业策略。其产生既涉及经济方面的原因，也涉及制度方面的原因。由于它既可促进专利药投资激励，也可与其他行为一起产生反竞争后果，因此已经成为欧美反垄断机构重点关注的对象。当前，加强仿制药研发已经成为我国迫切现实需要，我国反垄断执法机构也应当加大对药品行业产品跳转行为的关注力度。具有市场支配地位的专利药企业符合专利法或药品监管法规定的产品跳转及其系列行为并不必然豁免适用反垄断法。如果行为排除了仿制药企业竞争，强迫消费者转向使用跳转后的新专利药，则可能构成滥用市场支配地位行为。不过鉴于行为结果的正负双重效应，建议适用合理原则对其进行分析；并考虑产品跳转实施的时间，以排除竞争或导致消费者强迫作为判定反竞争性的具体标准。

五、人工智能、大数据、区块链与行政执法

围绕“人工智能、大数据、区块链与行政执法”这一子议题，中国文化大学法律学系副教授王启行做了题为《新冠肺炎疫情下行政执法中人工智能与大数据之应用——以足迹追踪为核心》的报告，其主要观点有：第一，现在我们已经有大数据、人工智能和区块链科技，应该用在防疫上而不是固步自封，为保护隐私权而裹足不前。依现有技术水平，即便全面开放足迹追踪、人脸识别都不尽然能防止疫情扩散，何况不采用。文章认为采用只是第一步，后续仍有诸多配套措施要完善。即使采用高科技足迹追踪、人脸办识，仍可在程序及实体上适当保护个人隐私权。第二，建立大数据数据库，运用人工智能建立决策模型，供日后决策者参考。并采用区块链技术资料安全系统，避免非法侵入、使用、窜改数据库。第三，为符合比例原则，尤其是时间经济效益，行政机关用尽科技手段的目的是在最短时间内解决疫情传染问题，而得以迅速恢复正常生活，不是侵害人民基本权，行政行为与此目的不符者，概不采行。

六、《民法典》实施与行政执法

围绕“《民法典》实施与行政执法”这一子议题，澳门一带一路研究会常务副会长关冠雄做了题为《浅谈<民法典>实施与行政执法对澳门融入大湾区的重要性》的报告，其分别从《民法典》总则部分、物权编部分、合同编部分、人格权编部分、婚姻家庭及继承编部分、侵权责任编部分展开解读，把各编中的创新制度作简单比较和思考，提出相关问题。作者认为《民法典》开启了一个公私法融合的时代，依法不能自行，所以各法执部门和民事实施主体的合力，也是必需的。为此，行政执法人员应增强权利意识，及时学习和颁行具体的贯彻实施民法典工作指导和成立法治政府建设领导小组，传统西方法治建设立法、司法、行政过分分立，只讲求法律解释和法典化的静态法治建设，已不能适应全球化、大数据人工智能和新科技发展新形势的大湾区。

七、行政执行制度

围绕“行政执行制度”这一子议题，中国政法大学法学院教授罗智敏做了题为《论行政机关申请人民法院强制执行的特殊情形》的报告，其认为我国《行政强制法》《行政诉讼法》都明确规定行政机关申请人民法院强制执行的前提是公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行，这种规定无法保障无强制执行权的行政机关在紧急情况下及时有效维护国家利益、社会公共利益或他人合法权益。鉴于我国行政强制执行二元体制存在有其合理性，目前无法将强制执行权全部归属于行政机关，但出于及时维护国家利益、公共利益与他人合法权益的需要，实践中需要规定行政机关申请人民法院强制执行的特殊情形，并严格限定申请条件、明确申请及裁定的程序及救济手段。

八、行政复议法修改的意见与建议

围绕“行政复议法修改的意见与建议”这一子议题，清华大学法学院副院长、教授、中国法学会行政法学研究会副会长余凌云做了题为《行政复议法修订的若干问题研究》的报告，其主要从三个方面展开，一是行政复议的裁决性质，二是复议机关不做被告，三是行政复议委员会的建设问题。关于行政复议的性质，作者认为这一问题的争议性较大，行政复议是一个内部监督制度，也有认为行政复议是属于二次行政行为，属于裁决制度。关于复议机关不做被告的问题，主要还是得看行政复议的性质界定问题，根据行政复议的定性，再去讨论复议机关是否做被告，这也是《行政复议法》修改的核心问题，由此调动复议机关的工作积极性。关于复议委员会的建设问题，很多地方已经开始实践，复议委员会的建设问题在《行政复议法》修改过程中已经有所体现。

福建省涉台法律研究中心四级调研员郑清贤做了题为《我国行政复议案件审查程序完善思考》的报告，其从现行行政复议案件审查程序的社会评价、现行行政复议程序存在问题的具体表现、完善行政复议案件审查程序的几点建议等方面做了报告。作者认为现行行政复议程序存在的问题有：复议审查人员无法确保应有的公信力、复议审查流程不符合效益原则、复议审查中行政相对人参与程度不足、复议审查结果的质量缺乏有效保障。针对这些问题，作者提出三点完善行政复议案件审查程序的建议：一是构建“繁简分流”审查模式，增强行政复议审查的灵活性；二是引入回避制度，提升行政复议审查的公信力；三是确立直接言词原则，提高复议审查过程的透明度。

九、其他相关问题

关于“行政执法的理论与实践研究”相关领域的讨论，福建师范大学法学院教授黄晓辉做了题为《推进党的领导制度化、法治化的几点思考》的报告，其从党的领导制度化法治化的内在含义、党的领导制度化法治化的重要意义、党的领导制度化法治化的基本要求、推进党的领导制度化法治化的建议四个方面展开分析。其认为党的领导制度化法治化的重要意义有三：一是党的领导制度化法治化是坚持党的领导的前提；二是党的领导制度化法治化是改善党的领导的必要；三是党的领导制度化法治化是提升法治核心竞争力的关键。党的领导制度化法治化的基本要求是：第一，制度基础是建立健全党的领导法规；第二，原则要求是“总揽全局、协调各方”；第三，具体要求和检验标准是“四善于”。关于推进党的领导制度化法治化的建议，作者提出三点建议：第一，进一步健全党的领导法规，特别是党领导人大和党领导法治工作的法规，强化党的领导的制度基础；第二，进一步加强领导干部的法治学习和法治考核，务求实效，切实提升领导干部的法治素养和法治能力；第三，进一步完善党的领导工作体制，充分发挥各国家机关的职能作用，切实推进坚持党的领导与发挥各国家机关职能作用的统一。

福建君立律师事务所律师翁齐斌做了题为《关于建立行政违法行为检察监督法律制度问题探讨》的报告，其认为行政违法行为检察监督是《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》赋予检察机关一项重要而神圣的职责和任务。但是，当前在行政违法行为检察监督实践中存在着缺乏具体法律依据和刚性规定的问题。由于缺乏可具体操作的法律制度，法律依据分散，因此，行政违法行为检察监督权在行使实践中不尽人意，缺少各种协作和上下级联动机制，行政机关经常抵触检察机关的监督，监督效率不高。人民检察院对行政违法行为进行监督，能促进行政机关依法和严格地执法，维护法律的正确实施，维护国家和社会各主体的合法权益。所以，作者认为，应当及时地建立关于行政违法行为检察监督权明确、具体的法律制度，建议如下：一是应当制定《行政监督法》或者《行政程序和监督法》；二是对于行政违法行为的检察监督权不应当仅限于“履行职责中”，应当突破该范围；三是在《行政监督法》或相关法律出台前，应当先由最高人民检察院制定《人民检察院行政违法行为监督规则》，对行政违法行为检察监督的方式、管辖、回避、受理、审查、听证、调查核实、中止审查和终结审查等作出规范，以促进并指导各地检察机关将行政违法行为的检察监督工作予以常态化、规范化地实施。

十、结语

本次论坛分为专题报告、分组研讨两种形式，采用大会发言、评议、提问、交流的方式，使论坛既做到内容丰富广泛，节奏有条不紊，又做到聚焦重点难点、务实切磋讨论。专家学者们通过论坛平台，主动思考行政执法的理论与实践中的问题，为推进治理体系与治理能力现代化贡献智慧和力量。